बजेट संविधानको आशय प्रतिकूल

डा. खिमलाल देवकोटा।
संविधानले नेपाली जनतालाई सार्वभौम बनाएको छ । संविधानको प्रस्तावनाको पहिलो अनुच्छेदमा भनिएको छ । हामी सार्वभौमसत्तासम्पन्न नेपाली जनता ;
संसद भनेको सावैभौमसत्ता सम्पन्न नेपाली जनताको प्रतिनिधिमूलक शक्तिशाली निकाय हो । संसदले सरकार बनाउछ । सरकार संसदप्रति उत्तरदायी हुनुर्दछ धारा ७६(१०)) । संसदले प्रधानमंत्री दिन सक्ने अवस्था रहँदा रहँदै पनि दोस्रोपटक प्रतिनिधि सभा विघटन गरेर सार्वभौमसत्ता सम्पन्न नेपाली जनताको भावनामा चोट पुर्याउने काम भएको छ । लोकतान्त्रिक संसदीय मूल्य र मान्यता र संविधानको प्रस्तावनाको भावना विपरित संसदबाट दुई–दुई पटक विश्वाशको मत गुमाएको, संसदको वैद्यता नरहेको अवस्थामा दीर्घकालिन रुपमा असर पर्ने गरी अध्यादेश मार्फत जसरी सरकारले वजेट ल्याएको छ । यो संविधानको आशय प्रतिकूल छ । चुनावी सरकारले ल्याउने वजेटको सामान्य सिद्धान्तको पालना पनि गरिएको छैन । फेरि प्रतिनिधि सभा विघटन सम्वन्धि मुद्धा सम्मानित सर्वोच्च अदालतमा विचराधीन पनि छ । प्रतिनिधि सभा विघटन सदर नै भएपनि चुनाव पश्चात ६ महिनाभित्र अर्को सरकार बन्छ । अनि अर्को सरकारको चुनावी प्रतिवद्धतालाई असर पर्ने गरी दीर्घकालिन रुपमा प्रभाव पार्ने वजेट ल्याउन मिल्छ ? फेरि प्रतिनिधि सभा पुर्नस्थापना हुने संभावना पनि त्यत्तिकै जिवित छ । पुर्नस्थापना भएमा वजेटको हालत के होला ? यस्ता पक्षहरुको सामन्य हेक्का पनि राखिएको छैन ।

संसदमा वैद्यता गुमाएको सरकारले करका दरहरु लगायतमा परिवर्तन गर्न पनि पाँउदैन । अहिले ढुँङ्गा, गिटी, बालुवाको निकासी लगायतका सम्वन्धमा ठूलो विवाद सिर्जना भएको छ । चुरेलाई विनाश र तराईलाई मरुभूमिकरणमा टेवा पुग्ने खालको निर्णयबाट चुनावी सरकार आफ्नो सिमा भन्दा वाहिर गएको छ । चुनावी सरकारले त झन यस्तो विवादस्पद निर्णय गर्न नै हुदैन/पाँउदैन । कर राजश्व सम्वन्धि सामन्य सिद्धान्त पनि छ । नो ट्याक्सेसन विदाउट रिप्रिजेन्टेसन अर्थात कर संकलन र कर नीति परिवर्तन लगायतको काम जनताबाट निर्वाचित जनप्रतिनिधिले मात्र गर्न पाँउछन । संविधान, कानून, विधी, संसदीय मूल्य र मान्यता आदिका दृष्टिले हेर्ने हो भने काम चलाउ सरकारले पेश गरेको वजेटले सार्वभौमसत्ता सम्पन्न नेपाली जनताको अपमान गरेको छ । यो पहिलो दृष्टिमा नै भत्सर्नायोग्य छ ।

एकछिन प्रतिनिधि सभा विघटन, संसदमा विश्वाश/अविश्वाश, आदि सवै विषयहरु थाती राखौ । मानौ यो नियमित र संसदमा वैद्यता प्राप्त गरेको सरकारले पेश गरेको वजेट हो । यस्तो स्थितीमा प्रदेश र स्थानीय तहको नजरले वजेटको सामन्य विवेचना गरौ ।

संविधानले तीन तहका सरकारको अधिकार र कार्यजिम्मेवारी वाँडफाँड गरेको छ । संविधान अनुसार संघीय सरकारले राष्ट्रिय स्तर, प्रदेश सरकारले प्रदेश स्तर र स्थानीय तहले स्थानीय स्तरका कार्यक्रम तथा आयोजनाहरु सच्चालन गर्ने हो । नेपाल सरकार मन्त्रिपरिषदको ५ वर्ष अगाडि स्वीकृत ‘नेपालको संविधानको अनुसूची ५, ६, ७, ८ र ९ मा उल्लेखित संघ, प्रदेश र स्थानीय तहको एकल तथा साझा अधिकार सूचीको कार्य विस्तृतीकरण ’सम्बन्धी प्रतिवेदनले पनि यसलाई आत्मसाथ गरेको छ । यही प्रतिवेदनलाई आधार मानेर तीन वर्ष अगाडि ओली सरकारको मन्त्रिपरिषदको निर्णयले ‘ संघ, प्रदेश र स्थानीय तहको कार्यजिम्मेवारीमा पर्ने विकास कार्यक्रम तथा आयोजनाहरुको वर्गिकरण तथा वाडफाँट सम्वन्धि मापदण्ड, २०७६’ प्रकाशमा ल्याएको छ । यस मापदण्डमा विकास कार्यक्रम तथा आयोजनाहरुको वर्गिकरणका लागि दुईवटा आधार (समष्टिगत र क्षेत्रगत ) प्रस्तुत छ । समष्टिगत आधारमा ठूला/राष्ट्रिय स्तरका कार्यक्रम तथा आयोजनाहरु संघले संचालन गर्ने, प्रदेश स्तरका प्रदेश र स्थानीय स्तरका स्थानीय तहले सच्चालन गर्ने भन्ने छ । जस्तो समष्टिगत आधारको बुँदा नं १४ मा भनिएको छ । एक भन्दा बढी प्रदेशमा सञ्चालन हुने कार्यक्रम तथा आयोजना संघले र एक भन्दा बढी स्थानीय तहमा सञ्चालन हुने कार्यक्रम तथा आयोजना सम्बन्धित प्रदेशले कार्यान्वयन गर्ने । यसै गरी बुँदा नं १६ मा संघ, प्रदेश र स्थानीय तहबाट सञ्चालन हुने आयोजना र कार्यक्रममा दोहोरोपन नआउने गरी बजेट तथा कार्यक्रम प्रस्ताव गर्ने भन्ने छ । यस मापदण्डलाई मात्र पनि आधार मान्ने हो भने अहिले सरकारले ल्याएको वजेट विल्कुल अधिकार क्षेत्र भन्दा वाहिर छ । प्रदेश र स्थानीय तहको अधिकार क्षेत्रलाई मानमर्दन गर्ने खालको छ । संघीयता अनुकूल नदेखिएका विकास समिति र प्रतिष्ठान लगायतहरु खारेज गरिएको छैन । प्रदेश र स्थानीय तहको कार्यक्षेत्रको प्रतिकूल हुने गरी संघमा समानान्तर रुपमा परियोजनाहरु सच्चालन गरिएको छ । विकास कार्यक्रम तथा आयोजनाहरुको वर्गिकरण तथा वाडफाँटका केही समष्टिगत आधार देहाय अनुसार छन् ।

• समान प्रकृतिका विकास कार्यक्रमहरुलाई गाभी संविधान बमोजिम जुत तहले सञ्चालन गर्नुपर्ने हो सोही तहमा हस्तान्तरण गर्ने ।

• संघले संघीय संरचना अनकूल नदेखिएका विकास समिति, परिषद्, बोर्ड, कोष, प्रतिष्ठान, प्राधिकरण, केन्द्र र आयोगहरु खारेज गर्ने ।

• एक भन्दा बढी प्रदेशमा सञ्चालन हुने कार्यक्रम तथा आयोजना संघले र एक भन्दा बढी स्थानीय तहमा सञ्चालन हुने कार्यक्रम तथा आयोजना सम्बन्धित प्रदेशले कार्यान्वयन गर्ने ।

• संघ, प्रदेश र स्थानीय तहबाट सञ्चालन हुने आयोजना र कार्यक्रममा दोहोरोपन नआउने गरी बजेट तथा कार्यक्रम प्रस्ताव गर्ने ।

• संस्थागत संरचना प्रदेश वा स्थानीय तहमा गइसकेको तर विगतमा संघको कार्यक्षेत्रमा राखिएका कार्यक्रम/आयोजना सम्बन्धित प्रदेश एवम् स्थानीय तहमा हस्तान्तरण गर्ने ।

• संघ र प्रदेश, प्रदेश र स्थानीय तह तथा प्रदेश र स्थानीय तहको साझा अधिकारसूचीमा रहेका विषयसँग सम्बन्धित बृहत् लगानी र अन्तर प्रदेश प्रभावित आयोजना संघले गर्ने, अन्तर स्थानीय तह प्रभावित आयोजना प्रदेशले गर्ने र अन्य स्थानीय तहमा हस्तान्तरण गर्ने ।

ओली सरकारको क्याविनेटबाट स्वीकृत यी मापदण्डलाई नै आधार मान्ने हो भने संघीय सरकारले अन्तरप्रादेशिक बाहेक अन्य विकास कार्यक्रम तथा आयोजनाहरु कार्यान्वयन नगर्ने भन्ने छ । बजेटलाई शशर्ती हेर्ने हो भने आँफैले स्वीकृत गरेको मापदण्डलाई सरकारले पुरै वेवास्ता गरेको छ । वास्तमा, यो वजेटले पुरै स्थानीय तह र प्रदेशको अधिकार क्षेत्रलाई हस्तक्षेप गरेको छ ।

बुँदागत रुपमा वजेटका केही प्रावधानहरुका संक्षिप्त चर्चा देहाय अनुसार छ ।
१. पहुँचका आधारमा विकास कार्यक्रम तथा योजनाहरुको बाँडफाँट :

नेपाल सरकारले संकलन गरेको राजश्व संघ, प्रदेश र स्थानीय तहका बीच न्यायोचित रुपमा वितरण गर्नुपर्ने व्यवस्था संविधानमा छ । न्यायोचित बाँडफाँड भनेको अनुदान र योजनाहरुलाई औचित्य तथा आवश्यकताका आधारमा सन्तुलित रुपमा विनियोजन गर्नुपनि हो । सरकारका तहहरुबीच र उपराष्ट्रिय सरकारहरुका बीच (स्थानीय/स्थानीय र प्रदेश/प्रदेश ) पनि सन्तुलित गर्ने भन्ने पनि हो ।

अनुदानलाई सन्तुलित गर्ने दायित्व वित्तीय आयोगको हो । तर आयोगको कार्यक्षेत्रभन्दा वाहिर ठूलो रकम तजविजका आधारमा वाँडफाँड गर्ने गरिएको छ । जस्तो कुल वजेट १६ खर्व ४७ अर्वमा ५ खर्व मात्रै प्रदेश र स्थानीय तहमा वाँडफाँड गरिएको छ । रु ५ खर्वको आधा वित्तीय हस्तान्तरणमा मात्र आयोगको भूमिका छ । अन्य अनुदानको वाँडफाँड व्यवहारिक छैन । सन्तुलित छैन । निश्चयपनि विकास कार्यक्रम र योजनाहरुको बाँडफाँडमा आर्थिक, सामाजिक, पूर्वाधार विकास र मानव विकास सूचकाँकमा पछाडि परेका र पारिएको क्षेत्रहरुहरुमा वढी हुनुपर्दथ्यो/पर्दछ । तर वजेटको वितरण हेर्दा त्यस्तो देखिदैन । प्रधानमंत्री, अर्थमंत्री र केही पँहुचवाला नेताहरुको निर्वाचन क्षेत्रमा विकास कार्यक्रम र योजनाहरुको ठूलो चाँङ्ग नै छ । यस्तो हुनु दूर्भाग्यपूर्ण र संविधानको आर्थिक नीतिमा उल्लेखित भावनाको प्रतिकूल पनि हो ।
२. संघीयताको भावना विपरित स–साना र टुक्रे कार्यक्रम तथा योजनाहरुमा जोड :
संघीय सरकारले वजेट ल्याँउदा सामाजिक आर्थिक रुपान्तरणमा सहयोग पुग्ने रणनैतिक महत्वका ठूला–ठूला परियोजना र कार्यक्रम ल्याउने हो । मध्यमस्तर र साना योजना तथा कार्यक्रम प्रदेश र स्थानीय तहले ल्याँउछन । ल्याएका पनि छन । तर बजेटको अधिकाँश हिस्सा स–साना र टुक्रे योजनाहरुमा नै केन्द्रित छ । स्थानीय र प्रदेशका कार्यक्रम र योजनाहरुमा दोहोरोपना हुने गरी बजेट ल्याईएको छ । वजेट तर्जुमा गर्दा प्रदेश र स्थानीय तहसँग घनीभूत रुपमा छलफल गरिनुपर्दथ्यो । उनीहरुले अपनत्व लिने गरी विकास कार्यक्रम र योजनाहरु ल्याउनुपर्दथ्यो । सहभागितामूलक योजना तर्जुमा गर्ने पद्धतिलाई अंगिकार गर्नुपर्दथ्यो ।
३. विवादस्पद कार्यक्रमहरुको निरन्तरता :
संघीय सरकारले नयाँ कार्यक्रमहरु सृजना गर्नु वा विवादस्पद कार्यक्रमहरुको निरन्तरता गर्नु भनेको प्रदेश र स्थानीय तहलाई अवमूल्यन गर्नु हो । यदि यी कार्यक्रमहरु हुदैनथे भने प्रदेश र स्थानीय तहमा जाने अनुदानको हिस्सा धेरै हुनेथियो । जस्तो प्रधानमंत्री कृषि आधुनिकीकरण परियोजना, प्रधानमंत्री रोजगार कार्यक्रम उपराष्ट्रिय सरकारलाई हस्तान्तरण गर्नुपर्ने सुझाव सार्वजनिक खर्च पुनरावलोकन आयोगले दिएको छ । यति मात्र हैन केही वर्षदेखि राष्ट्रपति शैक्षिक सुधार कार्यक्रम राखेर मनलाग्दी किसिमले योजनाहरु वाँडने पनि गरिएको छ । यस कार्यक्रममा रु १० अर्व वजेट छ । विवादस्पद प्रधानमंत्री रोजगार कार्यक्रममा रु १२ अर्व छ । यसले रोजगारी सृजना गर्नुभन्दा पनि झारपात उखेल्न जस्ता काममा केन्द्रित रहयो भनेर समचार नआएको हैन । यस्ता कार्यक्रमहरुलाई प्रदेश र स्थानीय तहमा नै हस्तान्तरण गरिनुपर्दथ्यो ।
४. कामलाई अनुदान/वजेटले पछ्याएन :
सरकारका विभिन्न निकायहरुले गरेका अध्ययन अनुसार साविक एकात्मक व्यवस्थाका ६० प्रतिशत भन्दा वढी कार्यजिम्मेवारीहरु प्रदेश र स्थानीय तहमा गएका छन । तर राजश्व अधिकार केन्द्रिकृत छ । कार्यजिम्मेवारी र राजश्व अधिकार बीचको ग्यापलाई वित्तीय हस्तान्तरणले पुरा गर्ने भन्ने संविधानको आशय पनि हो । तर कुल वजेटको एक तिहाई पनि वित्तीय हस्तान्तरण गरिएको छैन । राजश्व वाँडफाँट सहित ( मूल्य अभिवृद्धि कर र अन्तशूल्कको वाँडफाँट ) प्रदेश र स्थानीय तहले रु ५ खर्व १३ अर्व वित्तीय हस्तान्तरण प्राप्त गर्ने गरी वजेट ल्याईएको छ । जुन कुल बजेटको ३१ प्रतिशत मात्र हो । कार्यजिम्मेवारीलाई अनुदान/वजेटले पछ्याउनुपर्ने सामन्य सिद्धान्तको पनि पालना गरिएको छैन । चालु आ.व. ०७७/७८ मा प्रदेश र स्थानीय तहले करिव ३३ प्रतिशत वित्तीय हस्तान्तरण प्राप्त गरेका थिए । वित्तीय हस्तान्तरणको परिणाम वढनुपर्नेमा घटनु दूभाग्र्यपूर्ण पनि हो ।
५. वित्तीय समानीकरण अनुदानमा न्यूनता :
संविधानत प्रदेश र स्थानीय तहले चारवटा अनुदान ( वित्तीय समानीकरण, शशर्त, विशेष र समपुरक ) प्राप्त गर्ने व्यवस्था छ । यी चारवटा अनुदानमा प्रदेश र स्थानीय तहले आफनो प्राथामिकताका आधारमा स्वायक्त रुपले प्रयोग गर्न सक्ने अनुदान भनेको वित्तीय समानीकरण हो । यो निशर्त अनुदान पनि हो । अनुदान वाँडफाँडको नेपालको विगतको अनुभव, अन्तराष्ट्रिय अभ्यास र हाम्रो आफनै संवैधानिक र कानूनी मान्यता अनुसार यो अनुदान क्रमश वढदै जान्छ/जानुपर्दछ । तर विडम्वना आ.व. ०७७/७८ को तुलनामा आ.व. ०७८/७९ का लागि विनियोजित वित्तीय समानीकरण अनुदानको अनुपात कम छ । आ.व. ०७७/७८ मा प्रदेशको वित्तीय समानीकरण अनुदानको अनुपात कुल वजेटको ३.७४ प्रतिशत छ । तर आ.व. ०७८/७९ मा यो अनुपात ३.५२ प्रतिशत मात्र हुने गरी विनियोजन गरिएको छ । यसै गरी स्थानीय तहको चालु आ.व.को ६.१४ प्रतिशतको तुलनामा आ.व. ०७८/७९ का लागि जम्मा ५.७४ प्रतिशत मात्र छ । समग्रमा प्रदेश र स्थानीय तहको वित्तीय समानीकरण अनुदानको अनुपात आ.व. ०७७/७८ मा करिव १० प्रतिशत रहेकोमा आ.व. ०७८/७९ का लागि ९.२६ प्रतिशत मात्र छ । आ.व. ०७६/७७ मा यो अनुपात ९.४८ प्रतिशत थियो । अगिल्ला दुई आ.व.को तुलनामा वित्तीय समानीकरण अनुदान वितरणको अनुपात घटेको छ । प्रदेश र स्थानीय तहका लागि यो निराशाजनक हो । यो अनुदान वढाउनुको सट्टा कम गर्नु प्रदेश र स्थानीय तहको मानमर्दन हो । अनुदान वाँडफाँडको सामन्य सिद्धान्तको प्रतिकूल हो ।
६. स्थानीय तहलाई शशर्त अनुदानको भारी वोकाईयो :
संघीय सरकारले आफनो तजविजका आधारमा कार्यक्रम तथा आयोजनाहरु सच्चालन गर्ने गरी स्थानीय तहमा शशर्त अनुदानबाट सच्चालित कार्यक्रम तथा आयोजनाहरुको ठूलो भारी बोकाएको छ । यसले गर्दा स्थानीय तहले आफना प्राथामिकताका विकास कार्यक्रम तथा आयोजनाहरु भन्दा पनि संघीय सरकारका तजविजका आयोजना सच्चालन गर्नमा नै वढी समय खर्चनुपर्ने स्थिती छ । आ.व. ०७६/७७ मा स्थानीय तहले रु १ खर्व २४ अर्व शशर्त अनुदान प्राप्त गरेकोमा आ.व. ०७७/७८ मा यो अनुदान वढेर रु १ खर्व ६१ अर्व पुगेको थियो । आ.व. ०७८/७९ का लागि यो अनुदान रु १ खर्व ७३ अर्व छ । स्थानीय तहमा अहिले पनि ठूलो मात्रामा कर्मचारीको समस्या छ । कैयौ वडाहरुमा वडासचिव समेत छैनन । प्राविधिक जनशक्तिको त्यत्तिकै समस्या छ । स्थानीय तहलाई आवश्यक न्यूनतम पूर्वाधार ( कर्मचारी, कानून, कार्यालय भवन, आदि ) पु¥याउनमा गंभिरतापूर्वक ध्यान दिनु त कता हो कता उल्टै औचित्य तथा आवश्यकता भन्दा पनि जवरजस्त रुपमा शशर्त अनुदान थुपारिएको छ । यसले संविधानप्रदत स्थानीय तहको स्वायक्त अधिकारको हनन गरेको छ । अवमूल्यन गरेको छ ।